食品安全法三審草案補(bǔ)充全程監(jiān)管規(guī)定

  《食品安全法草案》目前正在進(jìn)行三審。 　　2007年底，在蘇丹紅事件、阜陽(yáng)劣質(zhì)奶粉事件、瘦肉精事件的陰影之下，全國(guó)人大常委會(huì)次審議了《食品安全法草案》。 　　《食品安全法草案》牽涉深遠(yuǎn)，社會(huì)各界關(guān)注異常。無(wú)論是在2007年12月的次審議、還是2008年8月的第二次審查和正在進(jìn)行的第三次審議中，全國(guó)人大常委會(huì)的委員們對(duì)這部涉及到億萬(wàn)人生命安全的法律議案的論辯頗為激烈。 　　這些意見(jiàn)涉及到食品安全體制的各個(gè)方面。包括，食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估制度的建設(shè)，統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)的建立，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的許可制度，小作坊的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，食品檢驗(yàn)和進(jìn)出口，乃至法律名稱及與相關(guān)法律的銜接等，其中，食品安全的監(jiān)督管理模式如何安排，則是大家關(guān)注的核心。 　　顯然，我國(guó)現(xiàn)有的食品安全體制存在嚴(yán)重的問(wèn)題，許多委員在審議中表示，老百姓對(duì)食品已經(jīng)缺乏安全感。在一審分組討論中，來(lái)自中國(guó)科學(xué)院的方新委員就曾經(jīng)拿出一組數(shù)據(jù)說(shuō)，2007年9月份，科技部對(duì)北京市幾千名公眾做的關(guān)于食品安全的隨機(jī)調(diào)查報(bào)告，30%多的人把食品安全放在更不安全因素的位。 　　不僅僅是在內(nèi)地，主要由內(nèi)地提供新鮮禽畜、蔬菜、干貨、罐頭食品的香港，也對(duì)內(nèi)地的食品安全問(wèn)題關(guān)注多多。來(lái)自香港的全國(guó)人大代表吳康民表示，香港從內(nèi)地進(jìn)口的食品出現(xiàn)偽假和含有毒素的事例不少，此起彼伏，使香港同胞對(duì)內(nèi)地食品的安全以及監(jiān)管產(chǎn)生了懷疑。 　　在這樣的背景之下，對(duì)于我國(guó)的食品安全管理體制，是維持和完善現(xiàn)有的分段監(jiān)管方式，還是推進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管？如果要堅(jiān)持現(xiàn)有監(jiān)管的基本模式，則應(yīng)該如何對(duì)漏洞百出的分段監(jiān)管做出有效調(diào)整和漏洞補(bǔ)充，使整個(gè)社會(huì)的食品安全形勢(shì)得到緩解？而如果要推進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管，在現(xiàn)有的部門和利益格局之下，又該如何有效的推進(jìn)統(tǒng)一監(jiān)管，是一步到位，還是漸進(jìn)推動(dòng)？顯然這些都是立法者需要面對(duì)的問(wèn)題。 　　三鹿事件之后，食品安全監(jiān)管體制如何理順，已經(jīng)變得刻不容緩，《食品安全法草案》的立法，就是這些制度努力的一個(gè)部分。 　　一審草案：授權(quán)國(guó)務(wù)院進(jìn)行調(diào)整 　　2007年12月23日，國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰在十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上，對(duì)《食品安全法草案》一審草案作說(shuō)明時(shí)，明確了食品安全將繼續(xù)實(shí)施食品安全分段管理的體制。 　　在這個(gè)體制之下，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)督，工商部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)餐飲業(yè)和食堂等消費(fèi)產(chǎn)品的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)對(duì)食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法處理重大事故。 　　其實(shí)，這個(gè)體制早在2004年國(guó)務(wù)院23號(hào)文件當(dāng)中已經(jīng)有明確的規(guī)定，這一次，不過(guò)是把現(xiàn)行的做法加以法律化而已，也就是想通過(guò)立法將現(xiàn)行的體制穩(wěn)定化。 　　對(duì)于這個(gè)體制，委員們的主要意見(jiàn)即是：監(jiān)管部門太多，各管一段，有些事職責(zé)交叉。 　　長(zhǎng)期非常關(guān)注食品安全問(wèn)題，并曾在2007年全國(guó)人大上提出加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的議案的全國(guó)人大代表陳志坤表示，在這樣的體制之下，對(duì)比較好監(jiān)管、有權(quán)力的域，各個(gè)部門就都比較積極，如果是管起來(lái)比較麻煩或者沒(méi)有明確范圍的，就沒(méi)有部門去管。 　　劉振偉委員也表示，這個(gè)問(wèn)題如果解決不了，《食品安全法草案》的制度設(shè)計(jì)就是再周到，在落實(shí)中也要打很大折扣。 　　劉委員還提出，食品安全監(jiān)管工作做得好的國(guó)家，如歐美的一些國(guó)家，監(jiān)管部門都相對(duì)集中。法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、加拿大等，食品風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估由一個(gè)部門做，主要是起協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮專家的作用。同時(shí)，執(zhí)法由一個(gè)主要部門管，但中央與地方的職責(zé)分得比較清楚，都有管理邊界。而美國(guó)雖是多部門監(jiān)管，但“縱向到底”，農(nóng)業(yè)部管動(dòng)物產(chǎn)品，食監(jiān)局管植物產(chǎn)品，環(huán)保署管投入品和飲用水安全，從頭管到尾，不交叉。 　　對(duì)于一審稿草案，金烈委員說(shuō)，只是維持現(xiàn)在的監(jiān)管體制，基本上不去觸動(dòng)現(xiàn)在的機(jī)構(gòu)，聽上去劃分得很清楚，但實(shí)際上里面有很多交叉。 　　方新委員表示，目前的寫法是一種泛指性的描述，且維持現(xiàn)行的分段管理體制的思路，雖然這樣的寫法為下一步的改革留有余地，但是職責(zé)還是不夠明確。 　　同時(shí)，由于沒(méi)有統(tǒng)一的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，在各個(gè)環(huán)節(jié)之外的事務(wù)應(yīng)該由哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)是分段監(jiān)管中的一個(gè)需要明確的問(wèn)題，曾在香港特區(qū)當(dāng)過(guò)幾年政府的公共衛(wèi)生委員會(huì)主席的全國(guó)人大代表梁秉中提出，負(fù)責(zé)食品安全信息公布也應(yīng)該有一個(gè)專門的部門，那到底是什么部門？ 　　對(duì)于地方的管理體制，一審草案第4條規(guī)定縣級(jí)以上地方政府統(tǒng)一導(dǎo)，對(duì)本行政區(qū)域的食品安全負(fù)總責(zé)。雖然草案已經(jīng)明確縣級(jí)以上人民政府對(duì)本行政區(qū)域的食品安全負(fù)總責(zé)，但是究竟誰(shuí)和哪個(gè)部門來(lái)負(fù)這個(gè)責(zé)任，不太明確。“這個(gè)體制在地方，由于部門上下設(shè)置不完全都對(duì)口，”沈春耀委員說(shuō)，實(shí)際上，在基層執(zhí)法上要比這五個(gè)方面的部門還要多。 　　對(duì)于現(xiàn)有體制存在問(wèn)題，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議召開時(shí)是十屆全國(guó)人大常委會(huì)臨近任期屆滿。顯然，對(duì)于在體制中存在問(wèn)題的解決，還需要等到下一屆人大和政府。一審草案表示，將根據(jù)實(shí)際情況“授權(quán)國(guó)務(wù)院進(jìn)行調(diào)整”。 二審草案：衛(wèi)生行政部門綜合協(xié)調(diào) 　　10個(gè)月之后，《食品安全法草案》二審再次拿到全國(guó)人大審議。此時(shí)，新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革方案已經(jīng)由十一屆全國(guó)人大通過(guò)。其間，衛(wèi)生大部制一度有傳聞，但更終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。 　　針對(duì)一審草案中委員比較關(guān)心的問(wèn)題，草案加入了“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)”。這是一個(gè)突破，但仍然沒(méi)有明確食品安全的主管單位，只有協(xié)調(diào)單位。 　　“這部法要抓住大家更關(guān)心的監(jiān)管體制問(wèn)題，努力加以解決、有所突破。”全國(guó)人大常委會(huì)委員，前湖南省委書記楊正午在二審分組審議中提出，現(xiàn)行的這種監(jiān)管體制不適應(yīng)食品安全，如果能夠突破的話，就要下決心，把多頭分段的監(jiān)管體制改為由一個(gè)部門主管、全過(guò)程監(jiān)督管理的監(jiān)管體制。 　　楊正午也認(rèn)識(shí)到我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，他表示。這一點(diǎn)很難突破。 　　“怎么辦？”楊建議在現(xiàn)行監(jiān)管體制的基礎(chǔ)上，明確一個(gè)食品監(jiān)督管理的主管部門。如果不好明確主管部門，建議建立國(guó)家食品監(jiān)督管理委員會(huì)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。 　　“有沒(méi)有九龍治水，天下大亂的問(wèn)題？”全國(guó)人大常委會(huì)委員，前河北省委書記白克明也表示，現(xiàn)在對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，證太多，有的一個(gè)部門要發(fā)兩個(gè)證，凡是管食品的都要發(fā)一個(gè)證。白表示，食品安全工作不可能只有一個(gè)部門來(lái)管，但是如何更好地管理，“需要認(rèn)真研究。” 　　達(dá)列力汗·馬米汗委員也表示，應(yīng)進(jìn)一步明確一個(gè)部門牽頭管理，即明確執(zhí)法主體，明確牽頭部門，其他部門在其職責(zé)范圍內(nèi)開展工作。 　　此外，達(dá)列力汗·馬米汗委員還表示，目前食品安全問(wèn)題難點(diǎn)在農(nóng)村，更薄弱的環(huán)節(jié)也在農(nóng)村。很多執(zhí)法部門的工作延伸不到農(nóng)村去，所以農(nóng)村的食品安全不容忽視。建議本法草案對(duì)這一部分的內(nèi)容進(jìn)行進(jìn)一步研究，并予補(bǔ)充。 　　楊正午也表示，需要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣這一級(jí)的監(jiān)督管理。修改稿明確由地方政府負(fù)總責(zé)，但分段監(jiān)管的部門是垂直管理，這種體制很不順，應(yīng)進(jìn)一步修改完善。 　　除了強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)，范徐麗泰委員表示，政府的工作必須要得到民間的支持和配合。 　　三審草案：全程監(jiān)管地方政府填補(bǔ)漏洞 　　2008年8月份，《食品安全法草案》草案在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議二審之時(shí)，一場(chǎng)影響廣泛的食品安全危機(jī)也正在蔓延之中，這就是“三鹿事件”。 　　三鹿事件的爆發(fā)，暴露了很多監(jiān)管體制中的漏洞。人們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有體制之下，有不少職能交叉，職能空白的漏洞問(wèn)題。事件發(fā)生后，人們發(fā)現(xiàn)，到底由哪個(gè)部門來(lái)管理奶站并沒(méi)有明確的規(guī)定。于是，如何填補(bǔ)漏洞成為三審需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。 　　三審草案在監(jiān)管體制上延續(xù)了二審草案的思路，仍將衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理等部門明確作為食品安全監(jiān)督管理的主要部門。在中央的層面上，由國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)；在地方層面上，由縣級(jí)以上人民政府統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)。 　　但是，三審則對(duì)此體制又作了一點(diǎn)補(bǔ)充性的規(guī)定。在這幾條規(guī)定中增加規(guī)定“地方政府在建立健全食品安全協(xié)調(diào)機(jī)制的情況下，要對(duì)食品安全實(shí)行全程的監(jiān)督管理”。也就是說(shuō)在地方的分段監(jiān)管體制出現(xiàn)漏洞之處，由地方政府負(fù)責(zé)填補(bǔ)。其目的就是建立，從源頭到餐桌，各環(huán)節(jié)監(jiān)督到位，不存在空白的體制。 　　對(duì)于這一變化，林強(qiáng)委員說(shuō), “上級(jí)人民政府所屬部門在下級(jí)行政區(qū)域設(shè)置的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作。”這一條款在字面上沒(méi)有任何問(wèn)題，現(xiàn)在的問(wèn)題是，從目前我們國(guó)家管理工作的實(shí)際情況來(lái)看，工商、質(zhì)檢、食品藥品監(jiān)督管理都是采用垂直管理，這條規(guī)定等于要讓這些有關(guān)部門接受雙重的導(dǎo)和指揮。 　　“亡羊補(bǔ)牢，未為晚矣。”倪岳峰委員說(shuō),奶制品暴露出目前的監(jiān)管機(jī)制確實(shí)對(duì)于食品安全形勢(shì)有不適應(yīng)的地方。目前的草案對(duì)于食品監(jiān)管體制沒(méi)有進(jìn)行大的調(diào)整，各部門的責(zé)任仍然不是很清晰，責(zé)任交叉依然比較突出，“這種局面不改變，體制機(jī)制不健全，食品的安全狀況很難有大的改觀。” 　　全國(guó)人大常委會(huì)委員、北京大學(xué)校長(zhǎng)許智宏也表示，在中國(guó)目前的體制下，我有一些擔(dān)心，到底能不能真正做到這樣的監(jiān)管？ 　　許提出，在很多情況下，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和加工中的摻雜，基本上是利益驅(qū)使。所以除了加強(qiáng)管理外，我國(guó)必須有權(quán)威的檢測(cè)機(jī)構(gòu)。它們必須超越于部門，建立起自己的權(quán)威性，而不是追求自己的經(jīng)濟(jì)利益。 　　對(duì)于這一條，鄭功成委員說(shuō), 我贊成強(qiáng)化地方政府的責(zé)任和地方政府官員的責(zé)任，在強(qiáng)化責(zé)任的同時(shí)一定要搞好行政問(wèn)責(zé)制。 　　鄭委員建議要加上“承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任”的條文，把行政問(wèn)責(zé)制納入立法中，使問(wèn)責(zé)制建立在法制規(guī)范的軌道上。 .pb{zoom:1;} .pb textarea{font-size:14px; margin:10px; font-family:"宋體"; background:#FFFFEE; color:#000066} .pb_t{line-height:30px; font-size:14px; color:#000; text-align:center;} /* 分頁(yè) */ .pagebox{zoom:1;overflow:hidden; font-size:12px; font-family:"宋體",sans-serif;} .pagebox span{float:left; margin-right:2px; overflow:hidden; text-align:center; background:#fff;} .pagebox span a{display:block; zoom:1; overflow:hidden; _float:left;} .pagebox span.pagebox_pre_nolink{border:1px #ddd solid; width:53px; height:21px; *height:21px; line-height:21px; text-align:center; color:#999; cursor:default;} .pagebox 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